检察公益诉讼在中国环境司法实践中作用凸显

检察公益诉讼

在中国环境司法实践中作用凸显

——从“中国十大环境司法案例”看检察公益诉讼

日前，由中国法学会环境资源法学研究会、中国法学会案例法学研究会、最高人民法院环境资源司法研究中心、清华大学法学院环境资源能源法学研究中心主办的2022年度“中国十大环境司法案例”揭晓，其中有8件检察公益诉讼案例入选。从城市、乡村环境污染治理，到野生动物保护、保障国家生物安全，再到对社会组织提起的环境公益诉讼开展检察监督，检察机关一体贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，在中国环境司法实践中的作用愈发凸显。

与行政机关互动配合更有效

“省市县三级检察机关与行政机关之间以解决问题为共同出发点和归宿点，二者之间有效的协调沟通和相互配合，使得该案在正式进入行政公益诉讼程序之前结案，也节约了司法资源。”华东政法大学经济法学院教授张璐在点评山西省检察机关督促整治浑源矿企非法开采行政公益诉讼案时说。

该案由最高人民检察院督办，针对矿企在开采和经营过程中，违反生态环境保护和自然资源管理法律法规，无证开采、越界开采，严重破坏生态环境和矿产、耕地及林草资源的情形，检察机关一体化办案，综合运用诉前检察建议和社会治理检察建议，与行政机关之间形成外部联动，取得了良好的效果，破坏环境资源的违法行为得到全面遏制，受损生态也在因地因势治理中。另一起案例则与之相似，因违规开采而起——

在河南省检察院郑州铁路运输分院督促保护黄河湿地国家级自然保护区生态环境行政公益诉讼案中，某矿业公司在开采过程中，大量侵占黄河湿地保护区。检察机关调查发现，三门峡市湖滨区、陕州区除涉案两个铝土矿区外，还有18个大型铝土矿区存在破坏生态问题，其中9个涉及湿地保护区。

这两个案例中的违法行为，均对当地一个地区的环境和生态系统造成影响。

“从适用领域来看，大部分检察机关环境公益诉讼案件都是针对在全国或地方有重要影响的环境污染或生态破坏事件而提起的，鲜有针对乡村生活垃圾污染治理等较为微观的环境问题而展开。”甘肃政法大学法学院教授郭武认为，河北省蔚县检察院督促整治乡村生活垃圾行政公益诉讼案，相对于传统检察公益诉讼对重大生态环境问题的关注，该案彰显了包括广大农村在内的整体生态文明建设已成为当前和今后环境司法专门化关注的领域，诠释了检察环境公益诉讼助力乡村生态振兴的生动实践。

值得注意的是，吉林省德惠市检察院诉德惠市朝阳乡政府督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案经历了一审、二审、再审环节，争议焦点在于乡镇政府是否属于适格被告，即是否具有生态环境和资源保护领域的监管职责。法院最终审理认为，对于垃圾堆放等破坏辖区范围内环境卫生的行为，乡政府应当依法履行监督管理职责。

清华大学法学院副教授邓海峰表示，此案再审对争议焦点的全面解读，体现出我国环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理等原则。在检察机关提起的环境行政公益诉讼中，既应当关注相关法律规范的文义理解，又应当重视体系解释和目的解释等法律解释方法的综合应用，以维护环境与生态资源等公共利益。

习近平总书记强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。检察公益诉讼从最初的主要关注个案公益损害的修复，到如今更加注重抓溯源、治根本，抓前端、治未病，更加充分地发挥制度治理效能。

共建万物和谐的美丽家园

中国的青海，世界的三江源。三江源不仅是“中华水塔”、高寒生态系统典型代表，也是我国生物多样性保护优先区域之一，拥有丰富的野生动植物资源。在三江源国家公园，如何促进人与自然和谐共生需要更多的智慧。

2022年5月，青海省杂多县检察院在开展生态环境公益诉讼巡回检察时发现，近三年来，三江源国家公园澜沧江源园区内熊、狼等野生动物致害，造成牧民人身和财产损失的案件频繁发生，损害了社会公共利益。虽然当地牧民向保险公司申报补偿的野生动物致害造成人身和财产损失的保险理赔案件有204起，但各乡镇普遍存在牧民群众对野生动物肇事责任保险补偿制度不知晓、不了解的问题。

检察机关通过行政公益诉讼诉前程序督促当地政府依法履行野生动物致害补偿和危险防御职责。当地政府收到检察建议后，要求保险公司及时理赔，保障受害者及时获得补偿，并及时为全县7万余名牧民缴纳了野生动物肇事责任保险，既保护了野生动物，也保障了牧民的利益。

天津大学法学院教授王小钢评价道：“检察机关秉持人与自然和谐共生理念，通过行政公益诉讼诉前程序督促当地政府依法履行野生动物致害补偿职责，合理分摊生态环境保护成本，实现野生动物保护与保障当地牧民切身利益双赢。”

人与自然有和谐共生之美，而外来物种入侵对我国生态环境、农林牧渔业可持续发展和生物多样性带来的威胁也不容忽视。在安徽省南陵县检察院督促整治国家级扬子鳄自然保护区长乐片区外来物种行政公益诉讼案中，外来物种“福寿螺”“一枝黄花”等受到检察机关关注。作为检察机关积极履职，依法保障国家生物安全、防范外来物种入侵的案例，该案也十分具有典型性。

生态环境保护、修复成本高昂，很多情况下无法恢复原状，破坏生态环境的违法犯罪行为也将面临更严厉的惩罚。江西省浮梁县检察院诉某化工集团有限公司污染环境民事公益诉讼案，是民法典生效后首例适用民法典惩罚性赔偿条款的环境污染民事公益诉讼案件。

该案中，被告公司将生产废液交由无危险废物处置资质的个人处理，且跨省向自然环境排放，危害周边环境及饮用水安全，主观上存在故意，恶性较大，具有明显的社会危害性，行为违反了法律规定，损害了社会公共利益，造成严重后果。在该案当事人构成污染环境罪，受到刑事制裁的情况下，检察机关提起环境民事公益诉讼，要求被告公司承担环境修复、鉴定等费用，并根据民法典第1232条规定，要求被告以环境功能性损失费用为基数承担环境污染惩罚性赔偿。

“此案的指导意义在于为生态环境公益诉讼能否适用惩罚性赔偿作出了积极的探索，并积极探索创新环境公益诉讼案件执行方式。”海南大学法学院教授王秀卫说。

监督社会组织公益诉讼行为

“实践中已经出现社会组织滥用公益诉讼诉权的现象。社会组织的公益诉讼行为是检察监督的重点。”华南理工大学法学院教授刘长兴认为，在山东省淄博市检察院对某发展基金会诉某石油化工有限公司、某化工有限公司民事公益诉讼检察监督案中，检察机关对社会组织与侵权人达成的和解协议提出法律监督意见，阻止了和解协议的效力被法院确认，从检察监督角度确保环境公益诉讼的公益保护目标实现，对于公益诉讼制度的发展完善具有重要的示范意义。

记者了解到，上述和解协议中称，某发展基金会同意两公司在分别承担各自生态损害赔偿金范围内自行修复所损害的生态环境。如按照修复方案完成修复工作，发展基金会不再要求两公司承担生态损害赔偿金等。

办案检察官认为，该和解协议未达到有效修复受损生态环境的目的，如果被法院司法确认，社会公共利益可能受到严重损害。随后，淄博市检察院会同淄博市生态环境局向山东省高级法院提出书面异议。法院经审查不予确认该协议，保证了公益诉讼的结果不偏离公益保护的目标。

2023年最高检发布的《生态环境和资源保护检察白皮书（2018—2022）》显示，2018年至2022年，生态环境和资源保护领域公益诉讼案件规模逐年递增，办案数占全部公益诉讼办案数的比重始终保持在50%左右。检察机关办理生态环境和资源保护领域案件的监督类型，除传统的大气、水、土壤等环境要素外，还涉及森林病虫害、珍稀鸟类、濒危植物、湿地、自然保护区、文物、自然遗迹等，呈现出多样化的特点。参与此次评选的案例数据则来源于最高人民法院、最高人民检察院于2022年发布的指导性案例和典型案例及各省（自治区、直辖市）高级法院、检察院于2022年发布的典型案例。

中国法学会案例法学研究会秘书长梁欣在对案例的评选情况进行介绍时说，整体来看，案例评选体现出较高的公私主体互动性并引起强烈社会反响，具象呈现出环境司法中预防性司法理念呈常态化适用、现代环境司法原则得到有效贯彻等特征。